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全国农垦国有农场基层群众自治组织建设工作座谈会会议纪要

日期:2011-08-15 作者: 来源:农垦局 【字号: 打印本页

  2011年6月30日-7月1日,农业部农垦局在成都市召开了全国农垦国有农场基层群众自治组织建设座谈会,专题研究国有农场建立和完善基层群众自治组织的思路和重点工作。出席会议的有天津等28个垦区分管社区管理工作的负责同志及部分农场领导,民政部基层政权和社区建设司应邀派员莅临指导。现将会议情况纪要如下。

  一、国有农场社会管理及基层群众自治组织建设情况

  (一)基本概况

  农垦国有农场大多是在荒无人烟的地区建立的。建场初期,由于没有社会依托,绝大多数农场在经济建设的同时,根据社会发展需要兴办了教育、医疗卫生、公检法等各项社会事业,为保障垦区经济发展起到重要的促进作用,但也给农场和职工带来沉重的负担。改革开放后,为减轻农场和职工负担并促进农场社会事业更好更快发展,农垦在理顺社会管理体制方面进行了多方面探索,如在条件成熟的农场推进政企分开,将普通教育、医疗、公检法等社会职能移交地方政府管理等。但由于多种原因,仍有部分垦区和农场需要承担未完全移交出去的普通中小学教育、医疗卫生,以及防疫、血防、水利、交通、通讯、文化、社会救助、计划生育、社区管理等公益性、行政性社会管理职能。

  目前,农场社会管理的方式有两种,一种是由农场自己管理,即由农场内设机构代行政府社会管理职能;另一种是由在农场设立的乡镇机构管理。2010年,在全国农垦1807个农场中,经政府批准设立的乡镇133个,占农场总数的7.4%。因此,绝大多数垦区和农场的社会管理主要采取第一种方式。

  国有农场基层群众自治组织建设目前还处于探索起步阶段。到2010年底,在全国农垦国有农场的1.4万多个分场和生产队中,经政府批准设立的村委会1326个、居委会383个,约占分场和生产队总数的10%,主要集中在城郊农场、设立了乡(镇)或管理区的农场、以及场带村等地方。此外,农场自行设立的居(村)民委员会约有5000多个。

  (二)当前存在的突出困难及问题

  会议反映,由于农场的社会管理工作至今仍主要由自己承担,且居(村)民委员会等基层群众自治组织建设起步较晚,发展极不平衡,存在很多困难和问题,突出表现在:

  1.社会管理渠道不畅。由于93%的农场和农场90%的分场、生产队没有经政府批准设立社会管理机构,自设的机构又缺乏法律地位,因此,相应的社会管理工作和建设规划无法纳入当地政府管理渠道。这种体制不顺、渠道不畅,甚至游离于国家社会管理大体制之外的状况,使得农垦社会事业的发展水平相对滞后,社会管理的工作力度相对较弱。部分垦区的交通、通讯、饮水、电力、水利、小城镇等基础设施建设和教育、卫生、文化等公益事业建设,没有完全纳入当地经济社会发展规划和投资计划;当地政府社会发展相关政策,部分垦区还不能完全享受,一些农场的社会事业发展已明显落后于当地农村。

  2.缺乏必要的经费保障。改革开放以来、尤其是最近几年,中央和地方各级政府为解决农垦国有农场和职工办社会的负担问题,不断加大对农场社会事业的经费补贴和政策支持,很大程度上减轻了农场和职工的负担。但由于农垦社会管理和建设的经费支持属于补贴性质,且垦区社会发展要解决的遗留问题较多,各级政府的这些支持很难保障实际需要。

  从农垦社会管理经费保障实际情况看:多数农场承担社会管理的人员经费已基本由各级财政给予了专项补贴。但公用经费、业务装备经费和基础设施建设经费除中央直属垦区有部分保障外,地方垦区大多没有纳入当地政府保障范围,基本由农场承担。2010年,全国农垦办社会支出总额193.69亿元,其中,农场负担71.93亿元,占37.1%。

  从基层群众自治组织经费保障实际情况看:自行设立的居(村)民委员会的人员经费和公用经费大多来源于农场的经营收入,基本没有公共财政经费支持,资金投入的不足,造成农场社区管理队伍不稳、基础设施建设落后、管理和服务难以满足居民群众所需;即使是经政府批准设立的居(村)民委员会,除人头费外,其他经费也主要靠农场补贴。2010年,经政府批准设立的农场居(村)民委员会中,得到地方财政经费支持的仅占总数的25%左右。

  3.社会管理与经营管理不够协调。国有农场虽然承担有办社会职能,但基本属性是企业,与政府社会管理机构比,在工作重点、运行方式、管理手段等方面有很大不同,用企业经营管理方式去管社会,必然有一定的困难并产生一些矛盾。从分场、生产队等基层单位情况看,一是未设立居(村)民委员会的,要么出现重企轻社的情况,基层单位领导很少过问社会事务;要么出现重社轻企的情况,繁重的社会事务影响了基层单位行使经营职能。二是设立了居(村)民委员会的,尤其是内设机构,存在居(村)民委员会的职能与生产队的职能在分工上不够明确的情况,甚至有相当部分居(村)民委员会存在行政化倾向,没有真正让国有农场社区居民参与到社区管理中来,群众的自治功能尚未有效发挥。

  4.组织建设缺乏支持。农垦国有农场虽然是我国经济社会的重要组成部分,但大部分农场的社会建设与管理问题特别是组织建设、发展规划、投资渠道、业务指导等,至今没有摆到当地政府的议事日程,尤其在制度安排和政策支持上,尚没有专门对国有农场如何建立运行规范的基层群众自治组织做出明确规定。

  二、加强国有农场基层群众自治组织建设对创新农垦社会管理具有重要意义

  会议认为,国有农场基层群众自治组织建设是社会管理的重要内容。加强国有农场基层群众自治组织建设,对创新农场社会管理体制机制、理顺农场社会管理渠道、促进农场社会事业健康有序发展,具有重要的战略意义。必须统一思想,提高认识,增强紧迫性和危机感。

  (一)加强国有农场基层群众自治组织建设,是深入贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的必然要求。党的十六大以来,党和政府越来越重视社会建设,按照科学发展观和构建社会主义和谐社会等重大战略思想,明确提出社会主义经济建设、政治建设、文化建设和社会建设四位一体的中国特色社会主义事业总体布局。2009年,民政部在全国开展了“农村社区建设实验全覆盖”创建活动,要求尽快做到领导协调机制、社区建设规划、社区综合服务设施、社区各项服务和管理的全覆盖。2010年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅又下发了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设的意见》(中办发[2010]27号),对城市社区工作进行了全面部署,社会管理进入新的历史阶段。今年年初,胡锦涛总书记针对社会管理新形势,在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上提出,要努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作,强化城乡社区自治和服务功能,健全新型社区管理和服务体制的新要求。5月30日,中共中央政治局会议专题研究加强和创新社会管理问题,进一步提出要加强基层社会管理和服务,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。与会代表认为,加强和创新社会管理,是贯彻落实科学发展观的内在要求。在国家越来越重视社会管理的大背景下,国有农场如果不抓住机遇推进国有农场基层群众自治组织建设,将在社会管理创新上处于落后和被动的局面,自办社会及社会管理长期游离于体制外的“边缘化”问题仍将不能得到解决,最终影响国有农场社会问题的解决、社会矛盾的化解、社会行为的规范、社会事业的发展。

  (二)加强国有农场基层群众自治组织建设,是农垦社会管理体制创新的重要内容。国有农场是我国经济社会的重要组成部分,具有经济性、社会性和区域性特点。特别是相对独立、需要自主承担社会管理和服务职能的国有农场,既是社区公民社会生活的共同体,又是生产活动的共同体,与我国城乡社区比,社区管理和服务的情况更为复杂、内容更为丰富、任务更为艰巨。目前,农垦国有农场地域范围内常住人口达1300多万,流动人口也在逐年增加。为此,国有农场社区必须同城市和农村社区一样,建立和完善基层群众自治组织,切实发挥居(村)民委员会在管理和服务居民群众、密切党群干群关系、维护社会稳定等方面的重要作用。

  (三)建立和完善居(村)民委员会组织是农垦改革发展的内在要求。国有农场分离社会职能工作虽然取得显著成效,但大多数农场区域内的社会事务性工作在短期内还很难完全移交,有些社会管理职能甚至与农场的经营管理融为一体。随着农垦小城镇建设的推进,国有农场农业从业人员搬进城镇社区,居住环境、生活方式、邻里关系和管理主体也都在发生深刻的改变。农场传统的管理体制、管理方式乃至管理力度,已不能完全适应新形势下农场社区管理的要求。为更好地发挥农垦在保障国家粮食等主要农产品有效供给中的骨干作用,在运用先进技术和建设现代农业中的示范作用,在农业“走出去”中的引领作用,在稳定边疆、繁荣边疆、加快民族地区经济社会发展中的促进作用,必须从国家战略高度出发,加快理顺农垦社会管理和经营管理的关系,完善国有农场社会管理组织体系,发挥居(村)民委员会在基层社会管理和公共服务中的重要作用,为农垦改革和发展提供制度保障,创造更加和谐的社会环境。

  三、国有农场基层群众自治组织建设的基本思路

  会议认为,当前和今后一个时期,全国农垦应将国有农场基层群众自治组织建设作为加强和创新农垦社会管理的基础,深入贯彻落实科学发展观,认真实施《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》,以服务农场居民群众为宗旨,以理顺并打通社区管理渠道、建立规范的社区管理组织体制和运行机制、促进农场社会和谐发展为目标,着力加强和改进国有农场基层群众自治组织的组织建设、队伍建设、制度建设、设施建设,努力把国有农场居(村)民委员会建设成为功能完善、充满活力、作用明显、群众满意的群众性自治组织,促进垦区经济社会又好又快发展。

  会议强调,加强国有农场基层群众自治组织建设,必须坚持以下原则:一是坚持党委领导、政府支持,农场推动,群众参与的原则。发挥各级党委在国有农场社会管理和基层群众自治组织建设中的领导核心作用,确保国有农场居(村)民委员会在党委领导下依法开展工作。发挥政府的主导作用,切实把国有农场基层群众自治组织建设纳入各级政府城乡居(村)民委员会组织体系,科学规划,依法建立,依法管理。发挥农垦的组织优势,推动并协助当地政府完善国有农场居(村)民委员会的组织体系和运行机制。发挥农场居民群众的主体作用,主动参与国有农场居(村)民委员会的组织建设和服务管理,实现自我管理、自我教育、自我服务,尽快形成政府行政管理与基层群众自治有效衔接、良性互动的格局,推动农场社会事业又好又快发展。二是坚持因地制宜,有序推进的原则充分考虑不同垦区和农场的特点、当地经济社会发展水平,将农场居(村)民委员会建设与农场管理体制改革相结合,因地制宜、分类指导。既要加快农场居(村)民委员会的建设步伐,又不齐步走;既要依法规范设立,又要遵循农场经济社会发展规律,形成符合国有农场经济社会特点的农垦居(村)民委员会组织体系和运行方式。­三是坚持依法办事,服务居民的原则以服务农场社区居民群众为宗旨,把实现好维护好发展好农场居民群众根本利益作为居(村)民委员会建设的出发点和落脚点,发挥居民群众民主参与农场社会管理的基础作用。

  会议认为,农场居(村)民委员会建设要从基础工作着手,稳步推进。“十二五”时期,要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的国有农场社会管理格局,在条件成熟的国有农场建立健全居(村)民委员会组织,理顺国有农场社区管理渠道,增强社区管理和服务功能,建立健全社区保障机制,扩大社区居民自治范围,逐渐形成符合农垦发展规律、依法运行、充满生机与活力的国有农场社区管理体制和机制,形成社会管理人人参与、和谐社会人人共享的良好局面。

  四、国有农场基层群众自治组织建设的主要任务

  会议认为,国有农场居民委员会是在党的领导下,农场社区居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。推进国有农场基层群众自治组织建设工作,要把握健全组织体系的关键环节,切实解决长期困扰和阻碍农场居(村)民委员会建设的突出问题。当前,应着力抓好以下工作:

  (一)健全居民委员会组织体系。根据试点农场实践,居民委员会建立可以采取以下方式:一是在组织形式上,要根据国有农场职工及家属基本已由农业户口转为非农业户口的实际情况,以居民委员会为主要组织形式。二是在设立程序上,必须严格按照两个《组织法》要求,由农场报请所在县(市)政府批准,确保农场居民委员会的法律地位。集团化垦区经省政府授权认可的,也可报省农垦主管部门批准,省政府备案,纳入政府管理的居民委员会组织体系。三是在机构规模上,要本着便于管理、便于服务、便于居民自治的原则和精简效能的要求,根据公共服务资源配置、人口规模、管理幅度等实际情况确定,一般以1000-3000户为一个设立单位。大农场可按管理区(分场)或生产队设立,也可在二三个规模小的分场或生产队共设,并根据居住情况在居民委员会下设居民小组;小农场可只设一个居民委员会和若干居民小组;规模较小且与当地城镇居民共同居住的,还可并入相邻的社区居民委员会管理,逐步实现国有农场社区居民的全员覆盖。

  (二)合理配备工作人员,保障待遇。居民委员会成员经民主选举产生,一般配置5-9人,并尽可能从有群众工作经验的农场退休人员中产生。人口较多、社区管理和服务任务较重的,也可按照所辖居民的一定比例,面向社会公开招聘。社区居民委员会成员、社区专职工作人员报酬由县级以上地方人民政府统筹解决,其标准原则上不低于上年度当地社会平均工资水平。社区居民委员会成员和社区专职工作人员按国家有关规定参加养老、医疗等社会保险。对当选的退休人员和聘用的兼职工作人员,可适当给予一定的劳务补贴。定期组织社区居民委员会成员和专职工作人员参加当地人民政府或派出机构组织的专门培训,提高服务群众和依法办事的能力和水平。

  (三)明确居民委员会的主要职能。农场居民委员会是党和政府联系社区居民群众的桥梁和纽带,主要是协助基层政府或派出机关做好社会治安、公共卫生、计划生育、优抚救济、社区教育、社会保障、社会救助,以及老年人、残疾人的权益保障工作;依法组织开展社区服务、兴办有关服务事业、调解民间纠纷、化解社区矛盾、监督社区建设等工作。在职能划分上,特别要注意理顺国有农场居民委员会与其他生产经营部门的工作关系,避免职能重叠,增加管理人员和管理成本。

  (四)争取财政支持,加大经费保障力度。完善政府、农场和社会投入相结合的经费保障机制。农场居民委员会工作用房和居民公益性服务设施建设应纳入所在地城市规划和土地利用规划,有条件的农场,也应尽力为其提供方便。居民委员会的工作经费以及服务设施等建设经费,应纳入当地政府财政预算;兴办公益事业所需费用,经居民会议和居民代表会议讨论,按照自愿原则,也可以向社区居民或受益单位筹集,并定期向居民公开使用情况。国有农场要积极引导地域范围内的二、三产业企业为居民委员会开展工作提供人力、物力和财力支持。

  (五)建立健全符合国有农场特点的基层自治组织运行机制。根据国有农场实际,一是加强制度建设,进一步完善居民代表大会、居民委员会、居民协商议事监督委员会制度和社区公约、场规民约等制度,确保居民委员会能够有效完成法律规定各项任务,不断提高服务效率。二是健全居民委员会议事机制,确保社区各项事务运转畅通、居民能依法办理自己的事情。三是明确农场职工代表大会和居民代表大会的职责划分。国有农场职工代表大会是农场职工行使管理权力的机构,审议农场重大经营决策和关系职工切身利益的重大事项。居民代表大会是社区的权力机构,决定社区全体成员的公共事业、社会活动等重大事项。居民委员会是居民代表大会的执行机构。社区居民协商议事监督委员会负责监督社区居民委员会依法行使职能。

  五、国有农场基层群众自治组织建设的工作措施

  会议认为,推进国有农场基层群众自治组织建设,是当前完善国有农场管理体制和创新社会管理的重要内容,应深入研究,加大力度。根据农垦实际,可从三个方面入手,力求有所突破。

  (一)加强对国有农场基层群众自治组织组织建设的组织领导。国有农场社区建设是一项复杂的社会工程,综合性、协调性很强,需要在垦区各级党委领导下,多个部门相互配合,协调运行。各级农垦主管部门要进一步统一思想,充分认识基层自治组织建设的重要性,将建立和完善国有农场居民委员会提上重要议事日程,结合垦区实际制定相应的工作计划和工作方案,明确垦区各农场建立居民委员会的途径、办法和实施步骤,突出重点,把握好推进工作的关键环节和工作重点,形成党委领导、有关部门各负其责、群众广泛参与的新局面。

  (二)加强学习和调查研究,做好基础性工作。各级领导干部要主动学习社会管理知识和政策,掌握相关理论和科学分析社会形势的方法,提高社会管理能力和水平。要加强对基础数据进行准确全面的调查统计,把基本情况摸清楚、问题搞准确,为研究提出相关政策和可操作的工作建议创造条件。要从现在开始,总结积累经验,为国有农场体制改革和机制创新提供借鉴。

  (三)加强沟通协调,争取政策支持。国有农场居民委员会的建设工作离不开各级政府的支持。布局要集中力量,积极争取民政等有关部门的支持,为推进农场居民委员会建设创造条件。各级农垦主管部门也要积极主动做好与当地民政、编办、财政等部门的协调配合工作,自觉接受地方政府的领导,主动向地方政府汇报,形成推动这项工作的合力,为国有农场建立和完善居民委员会等基层群众自治组织创造良好的外部环境和条件。